黄天柱：中国新型政党制度历史发展与国家治理变迁

提要：我国新型政党制度自正式确立以来，走过了70余年的发展历程，经历了从协商建国到名存实亡、从政党关系到政党制度、从制度建设到制度效能开发等发展阶段，日益焕发出蓬勃的生机与活力。新型政党制度与时代发展的脉搏和节奏保持着高度一致，更是与我国政治发展和国家治理的实践呈现出一种紧密的正相关关系，已逐步成为我国国家治理体系的重要组成部分和国家治理能力的重要制度资源。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度，是从中国土壤中生长出来的新型政党制度。这一制度孕育于新民主主义革命时期，萌芽于抗日根据地“三三制”政权建设实践，在“五一口号”的催生下，正式确立于新政协会议召开之时。新中国成立头七年，是新型政党制度发展的第一个高峰，但“反右”扩大化后形势急转直下，这一制度的发展经历了曲折，“文革”期间基本上是名存实亡。“文革”结束后，这一制度得以重生，伴随着改革开放的步伐成长，多党合作逐步超越党际关系架构，演变为一种国家制度形态，并逐步稳固和定型。经过新中国成立以来70余年，尤其是改革开放以来40余年的发展，多党合作的制度化水平不断提高，制度效能不断得以开发和展现，已成为我国国家治理体系的重要组成部分和国家治理能力的重要制度资源。

　　1949年9月，中国人民政治协商会议第一次全体会议召开，宣告了中华人民共和国的诞生，也标志着中国新型政党制度的正式确立。与新中国成立前相比，中国各政党在国家政治生活中的地位发生了根本变化。中共得到包括各民主党派在内的全国人民的广泛认同和支持，成为众望所归的唯一的领导党和执政党。各民主党派摆脱了在国民党统治时期受压迫的在野党甚至是非法政党的地位，成为在中共领导下共同参加国家政权的合法政党。1949年成立的中央人民政府具有鲜明的统一战线政权性质，采用的是联合政府的形式，合作的政治基础是具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》。在联合政府中，民主党派与中共是联合执政的关系（当然，中共担当着领导者的角色），这种关系一直持续到1954年一届全国人大召开。在此期间，各民主党派的代表人物担任国家机关领导职务、共同管理国家成为多党合作的主要形式，中央人民政府委员会、政务院及各级地方政府中都安排了较大比例的党外人士担任重要领导职务。在当时，对中共而言，尽管民主党派“成员很少，但他们的人才令人印象深刻，且这些人才在中共之中供不应求”。［1］

从中央层面看，中央人民政府委员会6位副主席中，有党外人士3名，占50％；56名委员中，有党外人士26名，占46.5％。在中央人民政府人民革命军事委员会的22名委员中，有党外人士6名，占28％。政务院4名副总理中，有党外人士2人，占50％；15名委员中，有党外人士9人，占60％；34个部委院署行中，担任正职的党外人士有14人，担任副职的有42人。沈钧儒（民盟）担任最高人民法院院长，张志让（无党派）任副院长。蓝公武（无党派）任最高人民检察署副检察长。［2］

在地方政府中，也有相当数量的党外人士担任了领导职务。①1951年3月，中共中央专门发文，要求“必须根据统一战线政策和共同纲领原则，配备适当数目的党外人士与我党负责同志共同组成”各级人民政府委员会，“任何地方不容忽视”这一方针，并应成为各地“检讨统一战线工作好坏的尺度之一”。［3］据统计，当时在区级以上的国家机关行政人员240万人中，至少有半数是非中共干部。［4］

　　这样一种人事结构使民主党派及其成员可以直接通过国家政权全面参与到国家治理尤其是建国初期国家和地方各项重大政策的制定、实施和监督中。以政务院为例，从1949年10月21日至1950年10月20日，一年内共召开政务会议55次。政务院的重要决策和人事任免，都要经过政务会议讨论。会上，政务会议成员都能畅所欲言，各抒己见，最后由政务院总理周恩来作结论。［6］此外，各民主党派还通过人民政协全国委员会和常委会、中共组织召开的协商会、双周座谈会等形式与中共一起讨论、协商国家大事，并直接参加了土改、抗美援朝、镇压反革命、“三反五反”和思想改造运动，在建国初期的政权巩固和经济恢复中发挥了重要作用。

　　以1954年一届全国人大召开为转折，人民政协的职能和定位由国家政权机关与统一战线平台的双重角色转变为统一战线单一功能，［6］以《共同纲领》为临时宪法的过渡状态结束了。人民政协存废之争的结果是新的政治共识的达成：作为统一战线组织和多党合作的组织形式，人民政协仍然有存在的价值和必要；协商仍然是中国政治生活中一种必不可少的方式。②

　　在第一届全国人大和第二届全国政协委员会中，党外人士仍然占了较大比例。据统计，一届全国人大常委会13位副委员长中有党外人士8人（占67.5％），65位常委会委员中有党外人士31人（占47.7％）。在二届全国政协委员中，共有党外人士409名，其中担任副主席13人（占81.3％），担任常委65人（占63.1％）。［7］但由于创建初期的全国人大尽管在形式上确立了最高权力机关的地位，但其实际发挥的作用尤其是对一些重大政策的决定作用比较有限；而作为多党合作组织形式的人民政协在功能定位上成为统一战线组织与象征性的咨议机构，虽然也参与协商了国家政治生活中的一些重要问题并发挥了一定作用，但在更大程度上成为各界人士思想改造的场所。

　　随着人大的召开和宪法的制定，国家的行政架构也发生了重要变化，党外人士在行政机构中的比例逐渐减少，③对政府决策的直接影响力逐渐减弱。“一届人大召开后，政务院为国务院所取代，政务院下设的拥有大量党外民主人士的政治法律、财政经济、文化体育、人民监察四个委员会被取消，与此同时，国务院副总理中一个党外民主人士也没有了，原来党外民主人士占主要成分的政务会议取消了，取而代之的是最高国务会议。……除了召开扩大会议，党外民主人士对最高国务会议的参与是有限的。……此前在中央人民政府委员会讨论的政务都移到了最高国务会议，原先中央人民政府委员会开会时政协委员可以列席参加，大家七嘴八舌发言讨论的情形从此再也不可能出现了。”［8］

　　对于新中国成立头几年民主党派在国家治理中的作用，时任中央统战部部长李维汉从四个方面作了概括：一是参加国家事务管理，参与协商、决定和执行国家政治生活中的重大事件；二是代表所联系阶级阶层的利益，反映他们的意见和要求；三是监督共产党和国家机关的工作；四是通过学习和实践，推动和帮助所联系和代表的人们进行自我教育和自我改造。［9］理论界后来将这四方面作用概括为“参、代、监、改”四个字。［10］

　　从1957年夏季开始的反右派斗争，给民主党派和多党合作带来了重大冲击。到反右派运动结束时，全国共划右派分子55万多人，其中民主党派成员有12500多人，［11］占到成员总数的十分之一左右。各民主党派从中央到地方的领导机构不得不重新改组，组织上陷于半瘫痪状态，而且此后相当一段时间，基本上停止了组织发展工作。反右派斗争和之后发生的“文革”，使民主党派大伤元气，上个世纪八九十年代各民主党派普遍出现成员老化、青黄不接、领导成员断层等问题，都根源于此。［12］

　　反右派斗争开始后，多党合作格局虽仍然存在，“长期共存、互相监督”的方针也没有被放弃，但由于“左”倾错误的影响，中共与民主党派的关系受到严重损害，在政权机关和政协中任职的民主党派成员数量明显减少，民主党派在国家政治生活中的地位和作用明显下降，其政治功能也逐步萎缩。［13］社会上和企事业单位中，也都不同程度存在轻视、不尊重甚至排斥民主党派的现象。人民政协作为各党派的协商机关，对国家大事的商议和讨论明显减少。全国政协常委会会议1956年召开21次，1957年召开17次，1958年仅召开2次。［14］双周座谈会逐渐演变成各民主党派汇报工作和学习情况，兼进行自我检讨和批评的场所。［15］最高国务会议也由“协商讨论国家大事和现行政策”变为主要“听取国家领导人作有关国际国内形势的报告”。［16］尽管在1959年至1961年间，由于国内外形势的变化，中共主动调整和改善与民主党派的关系，“神仙会”的开会方式也稍稍活跃了民主党派的内部气氛，但总的来看，反右中的经历极大挫伤了民主党派的政治热情和参与意识，使他们对中共自然产生了戒备和防范心理。自此之后，许多党派成员不敢讲真话、说实话，更不敢向共产党及其领导干部提意见、作批评，严防“祸从口出”。其后果，不仅极大地降低了民主党派在国家政治生活中的地位，妨碍了新型政党制度的发展，而且给整个国家的民主政治建设造成了消极影响。

　　1966年至1976年“文革”期间，民主党派参政议政的制度被取消，党派机关被解散，党派成员遭迫害，多党合作名存实亡。据不完全统计，各民主党派在京的中央常委、委员和候补委员中，被揪斗、抄家和迫害的有100多人，占总数的36.5%。［17］“文革”前民主党派人数为8万余人，到1979年时，减少至6.5万人。［18］其中，成员最多的民盟1957年有2万人，到“文革”结束时只剩下5000人。［19］

　　“文革”开始后不久，民主党派和人民政协就基本上已经陷入瘫痪和停止活动的状态，但毛泽东数次发话，在取消民主党派和人民政协的问题上“不松口”，表示民主党派和人民政协“还是要的”。④周恩来也在可能范围内保护了一批民主人士。［20］因此，尽管多党合作已名存实亡，但终究没有被取消和摧毁，也才使“文革”后民主党派组织的恢复和新型政党制度的修复成为可能。

　　综上，从国家治理现代化角度对这一阶段新型政党制度的发展作一个简单概括：第一，吸纳民主党派成员直接参加国家政权、中共与民主党派开展政治协商是建国初期多党合作的两种主要实现形式；第二，以1957年反右派斗争开始为界，在此之前中共作出重大决策前或决策公布之后基本都会与民主党派进行协商、沟通或通报，各级政权机关和政协中党外人士的比例较高，在此之后中共与民主党派之间的协商迅速减少，政权机关和政协中党外人士的比例也迅速下降，“文革”爆发后多党合作名存实亡；第三，建国初期多党合作的形式和活动广泛存在，但带有明显的人治色彩，稳定程度不高，往往受内外形势和领导人意志的变化而波动。

　　“文革”结束后进行拨乱反正，中共以改革开放开启新的历史时期，遭到扭曲的政治形态复原并获得新的发展，开始了政治形态的转型。多党合作也得以恢复并实现发展，获得主体地位，成为一项国家基本政治制度，并且通过载入宪法的方式得以确认和巩固。［21］在此过程中，中共先后制定和颁布了一系列规范性文件，全面推动多党合作进入了制度建设时期。

　　1976年“文革”结束后，中共很快就开始着手恢复与民主党派的关系。1977年12月全国政协四届七次会议召开，1978年2月全国人大五届一次会议和全国政协五届一次会议同期召开，标志着政协工作恢复和“两会”机制重建，是民主党派制度化参与国家政治生活的新开端。一批民主党派人士进入人大、政协及其领导岗位。五届全国人大代表3497人中，非中共952人，占27.2%；20位副委员长中，非中共5人，其中3人为民主党派中央领导人。五届全国政协1988名委员中，非中共1016名（占51.1%），其中民主党派成员249名（占12.5%）；政协常委224人中，非中共113人（占42.3%），其中民主党派成员28人（占12.5%）；政协副主席25人中，非中共11人（占44%），其中7人为民主党派领导人（28%）。［22］

　　1978年12月中共十一届三中全会召开，既是中共历史的重要转折点，对多党合作来说也是一个历史性转机。中共逐步摆脱在对待民主党派问题上“左”的观点的束缚，大大调动了民主党派的积极性。1979年4月，中共中央批准中央统战部提交的《关于爱国民主党派当前工作中几个问题的请示》，要求发扬民主，加强协商，尤其是在国家大事和有关政策问题上，注意吸收民主党派的代表人物参与协商。［23］1979年6月15日，邓小平在全国政协五届二次会议开幕式的讲话中明确指出，各民主党派“都已经成为各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，都是在中国共产党领导下为社会主义服务的政治力量”。［24］这一论断赋予了民主党派新的政治生命。10月19日的一次讲话中，邓小平进一步指出：“在中国共产党的领导下，实行多党派的合作，这是我国具体历史条件和现实条件所决定的，也是我国政治制度中的一个特点和优势。”［25］这是中共主要领导人首次从国家政治制度的高度定位多党合作。随后，在国务院部委和地方政府中安排党外干部、中共领导人与民主党派领导人和无党派民主人士协商座谈的做法逐步恢复。［26］

　　在制度恢复阶段，各民主党派发挥自身优势，在协助中共贯彻落实各项政策尤其是统战政策方面发挥了特殊作用。一是积极配合对“右派分子”的复查和改正工作。二是协助落实知识分子政策，尤其是1979年11月，各民主党派与全国政协联合召开了一系列知识分子座谈会，集中研究落实知识分子政策中存在的问题，然后把反映的意见分门别类转送有关部门，对落实知识分子政策发挥了有力推动作用。三是协助中共党组织为平反本党派成员中的冤假错案做了大量工作。四是协助落实原工商业者政策，民建在这方面起到了突出作用。此外，各民主党派在协助落实对原国民党起义投诚人员的政策、落实大陆台胞和去台人员家属的政策以及对归侨、侨眷的政策方面，也发挥了积极作用。所有这些，都标志着多党合作逐步得到恢复，并开始发挥一定作用。但由于历史条件的限制，民主党派参与国家政治生活的形式还比较单一（主要就是人大和政协，而当时人大和政协本身的工作还处于恢复阶段），渠道也不够畅通，对重大政策的制定过程影响力十分有限。

　　20世纪80年代是新型政党制度发展与完善的一个重要阶段，在理论、政策和实践等方面都取得了重大成果。1982年，在原来“长期共存、互相监督”八个字基础上，中共十二大明确将“长期共存、互相监督，肝胆相照、荣辱与共”作为多党合作基本方针。1986年7月中共中央第一次明确各民主党派“不是在野党，更不是反对党，而是同我党通力合作的共同致力于社会主义事业的亲密友党”。［27］1987年中共十三大报告肯定了新型政党制度在我国政治制度中的重要地位，强调“人民代表大会制度，共产党领导下的多党合作和政治协商制度，按民主集中制的原则办事，是我们的特点和优势”，并将完善新型政党制度列入政治体制改革重要议事日程。［28］这一时期，中共密集出台政策，引导、支持和推动新型政党制度发展，⑤这直接推动了民主党派的自身建设和履职实践。民主党派自身建设的自主性、规范性和可持续性明显增强，在国家政治生活中的地位和作用有所提升。这主要体现为民主党派参与国家政治生活的渠道进一步畅通，中共同民主党派就重大方针和政策问题进行民主协商逐步常态化，民主党派成员在人大中占有适当比例、在政协中占有多数比例逐步形成惯例，⑥实职安排工作开始受到重视。⑦

　　在这一阶段，民主党派对参与国家政治生活表现出较大热情。他们把参加国家大政方针的政治协商，实行民主监督视为发挥自身政党职能的重要体现。各党派根据各自特点，通过民主协商会、座谈会，以及人大、政协等渠道，就中共中央制定的各项改革方案以及国家的一些重要决策积极建言献策，对海南开发、三峡工程、沿海开发战略、人口问题、教育科技问题、社会风气问题等进行协商讨论，［29］提出意见建议，对中国共产党和国家重大政策的科学决策起到了一定推动作用。同时，对一些具体政策的制定和实施也产生了一定影响。例如，民盟和民进等党派积极推动和参加教育体制改革，配合有关部门推动制定《教师法》；再如，针对当时社会上普遍关心的中年知识分子问题，九三学社用时半年开展深入调研，就这一群体最迫切需要解决的工资和职称评定等问题，提出可行的解决方案；农工党对医药卫生改革提出了很多有价值的建议；等等。这些都对中国共产党和政府的决策产生了积极推动作用。

　　与此同时，民主党派也以多种方式直接服务于经济发展和社会建设。改革开放以来，社会主义现代化建设成为中共与民主党派共同的中心工作。民主党派成员一般都有较高的文化水平和广泛的社会联系。例如，1988年时，民盟8.1万余名成员中，有中高级职称的多达6.6万余人。［30］他们依托各自优势和特色，面向社会开展各类社会服务活动，包括兴办企业和学校，提供经济、科技、教育等咨询服务，开展智力支边扶贫，协助地方政府招商引资等，这成为20世纪80年代民主党派履职的新领域和亮点所在。但这也引起了一些人提出“民主党派到底是不是政党”的质疑。⑧这种质疑随着1987年召开的中共十三大将完善新型政党制度列入政治体制改革议事日程而引起包括各民主党派在内的社会各界的关注和讨论。

　　从国家治理现代化角度考察20世纪80年代新型政党制度的发展：第一，改革开放的全面推进突破了有关新型政党制度和民主党派的诸多理论禁区，尤其是跳出了传统的主要在统一战线框架范围内定位多党合作，将其视为一种政党关系的思维方式，逐步将其上升为一种国家政治制度，对民主党派的认识也不再仅仅视其为“统战对象”，而开始赋予其国家治理主体的重要地位，强调民主党派是“开展统战工作、促进祖国统一、进行‘四化’建设的一支重要依靠力量”；［31］第二，伴随着民主党派主体性地位的明确，民主党派的组织独立性有所增强，成员数量及组织体系初具规模，为参与国家治理提供了组织基础；第三，民主党派及其成员通过参与民主协商、参加人大和政协等渠道参与国家治理的传统做法逐步形成惯例，政府实职安排工作开始恢复并逐步引起重视，这些都意味着国家治理面向民主党派的开放度在逐渐提升，但民主党派在国家政治体系中的定位尤其是民主党派与国家政权间的关系尚未明确；第四，可能正是由于这种政治定位的不明晰，加上经济建设在国家整体发展战略中地位凸显的时代背景，这十年民主党派将大量精力投入到围绕经济建设开展的各种社会服务活动中，这一方面拓展了民主党派发挥作用的空间和领域，另一方面却也使其作为政党应有的政治功能相对淡化了，⑨在中共十三大高调提出政治体制改革的背景下，各民主党派和学界围绕民主党派的政治定位和新型政党制度发展完善问题展开了热烈讨论；第五，就参与领域和范围而言，是“局部参与”，主要在教育、科技、医卫、知识分子等与民主党派界别特色密切相关的领域和范围内。

　　20世纪90年代以来，新型政党制度开始进入制度性建设时期，其标志是1989年中共中央颁布《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（简称“1989年14号文件”）。前文已述，中共十三大前后，国内各界对完善新型政党制度进行了热烈讨论，加上当时东欧社会主义国家出现的动荡局势以及1986年底国内发生学潮等背景，中共深刻意识到无论是为了推进深化改革还是为了维护政局稳定，都必须尽快把进一步完善新型政党制度的工作提上议事日程。1989年1月2日，邓小平作出批示，要求中央专门拟订民主党派成员参政和履行监督职责的方案，［32］这直接推动了1989年14号文件的出台。这是第一个以中共中央名义制定的关于新型政党制度的文件。文件明确了多党合作制度是我国一项基本政治制度、民主党派是参政党，并详尽规定了中共和民主党派在国家政治生活中各个重大领域合作共事的形式、做法和要求，为多党合作提供了重要制度保障。1992年，“坚持共产党领导的多党合作和政治协商制度”写入中共党章。1993年，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入宪法。1997年中共十五大和2002年十六大将坚持和完善中国新型政党制度分别列入和列为中共在社会主义初级阶段的基本纲领和改革发展的十条基本经验之一。多党合作由此成为一种具有国家意志和执政党意志双重维护的稳固的制度形态。

　　2005年，中共中央颁布《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（简称“2005年5号文件”）。该文件将坚持和完善新型政党制度作为建设社会主义政治文明的重要内容，关键词是“制度建设”，主要着眼于进一步推进多党合作的制度化、规范化、程序化。与1989年14号文件相比，2005年5号文件在内容上更加具体，要求上更加明确，更具有操作性。从政策过程角度看，一个比较大的突破是明确了协商于决策之前和决策执行之中的重要原则，从而逐步改变了中国既有的政治过程尤其是重大公共政策的制定和执行过程。之后，中共中央分别于2006年2月、2012年2月颁布了《关于加强人民政协工作的意见》《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》，国务院新闻办于2007年11月发表了《中国的政党制度》白皮书。前两个文件的颁布实施对于推动人民政协工作、党外代表人士队伍工作的制度化、规范化和程序化产生了积极推动作用；白皮书的发表既是对中国新型政党制度的宣传，其本身也是新型政党制度化建设的重大成果。

　　随着新型政党制度化建设的不断推进，多党合作的治理功能日益凸显，民主党派的主要职能从20世纪80年代的开展社会服务转到了参与国家政治生活。⑩参政议政、民主监督和参加中国共产党领导的政治协商作为民主党派的基本职能，逐步得以明确。民主党派日益强调其发扬民主、参与决策的功能，其在国家治理中的作用也逐渐受到重视，并日益全面而深入地嵌入到中国政治体系和政治过程中。在这样的大趋势下，各民主党派参政议政热情高涨，针对国家经济和社会发展中的重大问题，深入调研，出谋献策，为政策的制定提供参考，参与重大决策的协商活动，发挥咨询建议及参与决策的作用。据统计，1990年至2008年前后，各民主党派中央、无党派代表人士向中共中央提出重大的书面意见、建议达200多项；1997年至2006年，各民主党派中央在全国政协会议上作大会发言（包括书面发言）370余次（份）；1990年至2006年，各民主党派和民主党派成员的政协委员，在全国政协会议上共提交提案2400余件。［33］此外，1989年至2005年前后，各民主党派地方组织提出各类建议近2万项。［34］

　　中共十八大以来，中国特色社会主义的发展进入新时代，以习近平同志为核心的中共中央把多党合作作为治国理政的重要方面，提出了一系列新思想新论断新观点，尤其是从制度自信和制度效能两个方面明确了新时代新型政党制度发展完善的基本思路。其背后的基本逻辑是：新型政党制度是从中国自己的土壤中生长出来的一道“风景”，不是中国从西方照搬过来的一个“盆栽”，它有自身的文化根基和国情基础，也符合中国的国家性质和社会发展状况，它是中国基于本国国情、以自己的方式对政党政治这一现代民主政治发展的普遍性问题作出的回答、提供的方案。对此，我们要有充分的自信和底气。但这种自信和底气不是天上掉下来的，而是必须建立在我们自己要把这个制度当真，并努力创造条件，使这一制度内含的功能和价值充分得以展现的基础之上。从这个角度看，新型政党制度在实际运行过程中仍然存在一些问题，其功能和价值并没有得到充分的展现，这反过来也直接影响了这一制度的社会评价以及我们对这一制度的自信和底气。因此，开发制度效能是新时代新型政党制度发展完善的重点。

　　中共进一步明确，更好体现多党合作的制度效能，着力点在于发挥好民主党派和无党派人士的积极作用。［35］作为执政党的中国共产党与作为参政党的民主党派构成了新型政党制度的两大主体要素，由此形成了贯穿这一制度的两条主线：一是加强和改善党的领导；二是发扬社会主义民主，充分发挥民主党派的作用。［36］但长期以来，相较于党的领导这条主线而言，新型政党制度中民主要素的体现、参政党作用的发挥这条主线，始终是这一制度运行的“短板”。2005年，时任中共中央总书记胡锦涛提出“要坚持执政党建设与参政党建设互相促进”，［37］这是具有战略眼光的要求和论断。新型政党制度要真正地站得稳、走得远，两条腿都必须硬、必须能够相互适应；否则，如果有一条腿始终是短腿，甚至是瘸腿，这项制度要真正站得稳、走得远，也是很难想象的。因此，下一步要更好体现这项制度的效能，必须着力将这块“短板”补上。“短板”如何来补？习近平总书记在中央统战工作会议上的讲话中提出了三条明确的路径：一是诚心诚意搞好政党协商，二是充分发挥民主党派的民主监督作用，三是大力支持民主党派加强自身建设、提升能力和水平。［38］

　　着眼于新型政党制度效能的开发，尤其是着眼于民主党派和无党派人士积极作用的发挥，中共从顶层设计角度进行系统性的谋划部署，推动新时代政党制度的创新发展：首次提出中国多党合作制度是从中国土壤中生长出来的“新型政党制度”；首次明确了民主党派作为“中国特色社会主义参政党”的性质定位；首次颁布《中国共产党统一战线工作条例（暂行）》，以党内法规规范和保障新型政党制度；首次对省级政府组成部门中党外正职的配备提出明确数量要求（2名左右）；首次以中办名义印发关于政协协商和政党协商的专门文件，并首次将参加中国共产党的政治协商明确为民主党派一项新的基本职能；首次支持民主党派中央围绕脱贫攻坚工作开展专项民主监督；首次就民主党派代表人士队伍建设出台十年规划；首次以中共中央名义制定加强中国特色社会主义参政党建设的文件。上述举措已经并将继续推动新型政党制度在新时代国家治理体系和治理能力现代化建设中发挥更大的作用。

　　从国家治理现代化视角考察1990年代以来我国新型政党制度的发展：第一，新型政党制度的架构基本定型，合作的形式和内容不断丰富，民主党派参与国家治理的渠道和途径日益多样、规范、畅通；第二，民主党派自身建设日益规范有序，内部运行机制逐渐健全完善，参与国家治理时更加注重发挥组织优势和整体功能；第三，随着政党功能的日益凸显，民主党派日益广泛而深入地参与到国家治理中，逐渐成为中国国家治理体系中一支活跃的力量；第四，就参与领域和范围而言，逐步实现了从“局部参与”到“全面参与”的转变，参与领域和范围的拓展在给民主党派带来更多机会的同时，也提出了更高的要求和挑战。

　　回顾新型政党制度的发展历程，不难发现，这一制度功能作用的发挥与我国政治发展和国家治理的实践大体上呈现一种紧密的正相关关系：新型政党制度运转健康良好，国家治理成效就比较显著；新型政党制度发展受挫甚至扭曲，国家治理往往就会出现紊乱、停滞甚至倒退。这充分说明，新型政党制度与我国国家治理之间存在着深刻的内在关联。从两者的互动关系来看，现代国家治理体系的构建和完善，不断对多党合作提出新的任务和要求，新型政党制度的独特优势和功能作用，也为国家治理体系和治理能力的现代化提供重要的制度依托和政治资源。当然，从这一制度的实际运行情况看，“应然”的制度优势与“实然”的治理效能之间仍存在一定差距。摸清这些差距，分析性质和根源，提出有效解决思路和方法，努力使理论、政策和实践保持内在一致性，从而充分发挥新型政党制度的国家治理效能，使其真正成为中国共产党实现长期执政、凝聚磅礴力量、完成中华民族伟大复兴历史使命的重要制度支撑，是新时代发展和完善新型政党制度的基本方向和关键所在。

②1954年12月19日，全国政协二届一次会议开幕前，毛泽东邀请共产党、各民主党派和无党派民主人士几十人座谈，就人大召开后政协的性质和任务问题表明自己的见解并作解释。毛的这次谈话，使关于这一问题的各种意见归于一致。参见彭友今.当代中国的人民政协［M］.北京：当代中国出版社，1993年，第146-147页；人民政协重要文献选编（上）［M］.北京：中国文史出版社，2009.200-204.

④1966年10月1日，毛泽东在天安门城楼上对李宗仁说：红卫兵把全国政协、民主党派封了，但政协还是要的，民主党派还是要的。1966年10月24日，在中共中央一次汇报会上，毛泽东说：民主党派还要，人民政协还要，同红卫兵讲清楚。1967年，民盟中央委员、湖南省主委、湖南省副省长周世钊见毛泽东。周世钊说：今天这个局面，民主党派还能起什么作用？连个庙都没有了。毛泽东回答：庙可以重修嘛！后来，毛泽东又几次对周世钊讲过，民主党派还是要。1968年10月，在中共八届十二中全会上，毛泽东提出，政协、民主党派还是要。1971年8月，毛泽东巡视南方几省，在同地方负责人谈话中又一次讲到：民主党派还是要的，不要急于取消。参见刘延东主编：《当代中国的民主党派》，北京：当代中国出版社，1999年，第346-348页。

⑧据《上海政协报》1986年6月27日刊登的一份材料，以5月份为例：民革、农工、九三的上海市委会，总计安排各种活动70次，其中例会23次（占33%），属于党派自身的思想和组织建设工作以及学习23次（也占33%），各类讲座（科技、医卫）11次（占15.7%），其余大都是参观、接待和联谊活动，属于政治活动的仅有3次（只占4.28%）。以上材料转引自高放：《民主党派不是政党吗？》，《群言》，1986年第12期。

⑨当然，正如高放教授所说，这些社会服务活动也不能说全是非政治性的，因为它们对于实现决策的民主化和科学化，发扬社会主义民主以及推进社会主义物质文明和精神文明建设都是十分有益的。笔者认同这一观点。尤其是当经济建设成为中国共产党和国家的中心工作的时候，经济建设本身就带有了政治性，因为它关涉到了全局。但即便如此，这些社会服务活动与以权力运行为核心的政治活动还是有较明显的疏离。因此，高放教授也认为，“这是一种过渡性的暂时现象”，而今后随着社会主义民主的发展，民主党派的政治活动肯定是会逐步增加的。这个观点是正确的，也是有预见性的。参见高放：《民主党派不是政党吗？》，《群言》，1986年第12期。